De Kaderrichtlijn Water (KRW)

De KRW is een Europese richtlijn die op 22 december 2000 in werking is getreden. De richtlijn is opgesteld met als primair doel om een integraal kader te stellen voor het bereiken van een goede toestand van al het grond- en oppervlaktewater.
Om de doelstellingen uit de KRW te bereiken wordt er ingezet op het voorkomen van verdere achteruitgang,  het beschermen en het verbeteren van de beschikbare waterbronnen en een duurzaam en effectief waterbeheer.

Wanneer moet Nederland aan de regels van de KRW voldoen?

In 2027 moeten de EU-lidstaten voldoen aan de normen die de KRW stelt. Maar alhoewel de Nederlandse waterkwaliteit de afgelopen jaren is verbeterd, voldoet Nederland op bijna alle plaatsen nog niet aan deze normen. In 2026 moet Nederland opnieuw meten en rapporteren aan Europa en de verwachting is dat Nederland de KRW-doelstellingen niet haalt. Dit kan grote gevolgen hebben voor nieuwe, maar
ook bestaande, vergunningen voor activiteiten met en rondom water. Bedrijven en overheden moeten zich hierop voorbereiden. Lees meer over de gevolgen voor bedrijven en overheden als Nederland de termijn niet haalt in een blog en een rapport van PriceWaterhouseCoopers (pwc)

Hoe definieert de KRW 'water'?

Om een volledig begrip te krijgen van de KRW is het in eerste instantie van belang om goed te begrijpen hoe het begrip 'water' gedefinieerd wordt. In de inleiding (preambule) wordt gesteld dat water geen gewone handelswaar is, maar een erfgoed, dat ook als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden. Doordat water als erfgoed wordt gekwalificeerd, heeft het juridisch gezien een bijzondere status. Er geldt een strikt beschermingsniveau voor waterbronnen en de vele uitzonderingsbepalingen die de KRW kent, moeten streng worden geïnterpreteerd. Vanwege deze kwalificatie moet rechtsbescherming openstaan voor particulieren die de KRW-verplichtingen willen afdwingen.
Bij de uitleg van een bepaling uit een richtlijn moet er niet enkel rekening worden gehouden met de bewoording van deze bepaling, maar ook rekening met de context en doelstellingen van de richtlijn, aldus het Hof. Dat wil zeggen dat ook de preambule bij de beoordeling moet worden betrokken. Bij de interpretatie kan het Hof kijken naar de context van de bepaling en de doelstellingen van de KRW, de bedoeling achter een bepaling, de betekenis in ‘gewone’ of juridische taal en naar de achtergrond en totstandkoming van de bepaling.

Doelen en verplichtingen van de Kaderrichtlijn Water

Het hoofddoel van de richtlijn is het stellen van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewateren, overgangswateren, kustwateren en grondwater. Het in de KRW gestelde kader is bedoeld om verdere achteruitgang van de kwaliteit van de waterlichamen te voorkomen, de kwaliteit van de waterlichamen te verbeteren, de kwantiteit van grondwaterlichamen te verbeteren, duurzaam gebruik van het beschikbare water te bevorderen en verdere chemische verontreiniging te voorkomen door de beëindiging van lozingen en emissies van prioritaire stoffen.
In de algemene doelstellingen lig de focus op langdurige bescherming. Er wordt een ecosysteembenadering gehanteerd, waarbij alle componenten en interacties binnen een  ecosysteem worden betrokken, inclusief de mens. De duurzaamheid van een ecosysteem wordt bevorderd door rekening te houden met zowel de ecologische als de sociale en economische aspecten. Deze benadering erkent dat menselijke activiteiten een integraal onderdeel zijn van ecosystemen.
Volgens artikel 4 KRW geldt er een dubbele verplichting voor alle aangewezen KRW-waterlichamen binnen de Europese Unie. Voor oppervlaktewaterlichamen geldt een achteruitgangsverbod en een verbeteringsgebod. Het achteruitgangsgebod betekent dat de toestand niet achteruit mag gaan. Het verbeteringsgebod houdt in dat alle oppervlaktewaterlichamen uiterlijk 15 jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn in een ‘goede toestand’ moeten verkeren. Artikel 4 KRW verplicht verder tot de geleidelijke vermindering van verontreiniging van oppervlaktewaterlichamen door prioritaire stoffen.
Wel zijn er uitzonderingen op deze dubbele verplichting.  Deze zijn beschreven in lid 4 tot en met 7. Voor het achteruitgangsverbod gelden de uitzonderingsbepalingen uit lid 6 of 7, voor het verbeteringsgebod geldt dat de termijn kan worden verlengd (lid 4); daarnaast zijn er uitzònderingen mogelijk (lid 5, 6 of 7).

De ‘goede toestand’ voor oppervlaktewaterlichamen

Sinds 2015 geldt voor oppervlaktewaterlichamen het verbeteringsgebod om uiterlijk in 2027 de ‘goede toestand’ te bereiken.
De goede toestand voor natuurlijke oppervlaktewaterlichamen valt uiteen in de goede chemische toestand en de goede ecologische toestand. Voor sterk veranderde of kunstmatige oppervlaktewaterlichamen geldt het goed ecologisch potentieel in plaats van de goede ecologisch toestand. Schematisch ziet dat er zo uit:

De chemische toestand

Bij de chemische toestand wordt er geen onderscheid gemaakt in wateren, deze is voor natuurlijke wateren gelijk aan die van sterk veranderde en kunstmatige wateren en wordt bepaald aan de hand van de Europese lijst met prioritaire stoffen. Deze lijst is overgenomen uit de Richtlijn prioritaire stoffen, die regelmatig wordt herzien en bevat 45 stoffen die een groot risico vormen voor het watermilieu en dus het bereiken van de goede toestand. Per stof zijn er milieukwaliteitsnormen (jaargemiddelden en maximaal toegestane concentraties van de stoffen in het oppervlaktewater).

De goede chemische toestand is bereikt wanneer de concentraties van verontreinigende stoffen niet boven de in de Richtlijn prioritaire stoffen vastgestelde milieukwaliteitsnormen liggen (artikel 2, onder 24). De chemische toestand valt dus uiteen in twee toestandsklassen: goed en slecht. Wanneer er sprake is van een overschrijding van de maximaal toegestane concentratie van een stof, bevindt die specifieke stof zich in de toestandsklasse ‘slecht’. Wanneer er geen overschrijding is van een milieukwaliteitsnorm, bevindt de specifieke stof zich in de toestandsklasse ‘goed’. Wanneer alle stoffen van de lijst zich bevinden in de toestandsklasse ‘goed’, is de goede chemische toestand bereikt. Hierbij is van belang dat de stof die het slechtst scoort de huidige chemische toestand van het gehele waterlichaam bepaalt. Dit wordt het ‘one-out-all-out principe’ genoemd.

De ecologische toestand en het ecologisch potentieel

De goede ecologische toestand is bereikt wanneer er is voldaan aan de vereisten uit bijlage V KRW. In deze bijlage wordt de goede ecologische toestand echter niet verder geconcretiseerd, dit wordt op nationaal niveau gedaan. Bij het bepalen van de ecologische toestand wordt er een onderscheid gemaakt in waterstatus. Wateren die als sterk veranderd of kunstmatig zijn aangewezen, dienen het goed ecologisch potentieel te bereiken. Natuurlijke wateren dienen de goede ecologische toestand te bereiken (artikel 2 onder 21 en 22).

Voor de afleiding van het goed ecologisch potentieel zijn twee methoden: de ‘Koninklijke’ en de ‘Praagmatische’ methode.  Bij de Koninklijke methode wordt er gekeken naar de referentiesituatie. Dit is de onverstoorde toestand van het waterlichaam, dus wanneer er geen sprake zou zijn van menselijk ingrijpen of impact als gevolg van menselijk handelen. Bij de Praagmatische methode wordt er gekeken naar de huidige ecologische toestand en alle mogelijke maatregelen die genomen kunnen worden voor het verbeteren van de ecologische kwaliteit. Maatregelen die weinig tot geen effect hebben op de ecologische toestand en  maatregelen die significant negatieve effecten hebben op de gebruiksfuncties van het waterlichaam of het milieu in brede zin worden daarbij buiten beschouwing gelaten.

Wat de goede ecologische toestand en het goed ecologisch potentieel inhouden, wordt bepaald aan de hand van vier kwaliteitselementen: de biologie, de fysisch-chemische kenmerken,  de specifiek verontreinigende stoffen en de hydromorfologie. Hierbij is de biologie bepalend voor de geïntegreerde ecologische kwaliteit.

Eindoordeel

Voor het bepalen van het eindoordeel, de goede toestand, worden de oordelen van de chemische toestand en ecologische toestand samen genomen. Ook hierbij geldt het ‘one-out-all-out principe’. Hieronder, in figuur 3,  is schematisch de onderverdeling van de goede toestand voor oppervlaktewaterlichamen weergegeven:

Figuur 3: Schematische weergave van het bepalen van de goede toestand van een oppervlaktewaterlichaam. *De prioritaire stoffenlijst bestaat tegenwoordig uit 45 stoffen en geen 33 zoals in de figuur te zien is.  Bron: PBL, 2020.

Verbod op achteruitgang

Het tweede onderdeel van de dubbele verplichting is het verbod op achteruitgang, dat bindend is sinds 2009.
Voor oppervlaktewaterlichamen geldt dat er sprake is van achteruitgang in de ecologie wanneer één van de kwaliteitselementen een klasse achteruit gaat. Wanneer een kwaliteitselement zich al in de laagste klasse bevindt, is elke achteruitgang een overtreding van het achteruitgangsverbod.
Ten aanzien van de chemische toestand van oppervlaktewaterlichamen is in twee gevallen sprake van achteruitgang: 1) wanneer één van de vastgestelde maximale stofconcentraties overschreden wordt, en dus verandert van toestandsklasse en; 2) wanneer er een voorzienbare verhoging is van een stof die de drempelwaarde al had overschreden, dus een stof die zich al bevond in de klasse ‘slecht’.
Verder heeft het Hof bepaald dat tijdelijke achteruitgang verboden is, tenzij er een beroep gedaan kan worden op de uitzonderingsbepaling van artikel 4 lid 6 KRW. Ook projecten met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen lange termijn gevolgen hebben, vallen onder het achteruitgangsverbod. Per project moet, voordat het project goedkeuring krijgt, worden nagegaan of er sprake kan zijn van, al dan niet tijdelijke, achteruitgang in de zin van artikel 4 lid 1 KRW.

Uitzonderingen

Artikel 4 noemt ook enkele mogelijkheden om af te wijken van het bepaalde, namelijk termijnverlenging, doelverlaging en nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken met als reden het dienen van een hoger openbaar belang en/of het overtreffen van het nut van de doelstellingen uit de KRW. Echter mag er geen sprake zijn van het blijvend verhinderen of het in gevaar brengen van het behalen van de doelstellingen in andere waterlichamen binnen het stroomgebied; ook moet ten minste hetzelfde beschermingsniveau worden gewaarborgd als onder oudere richtlijnen die in de KRW zijn geïntegreerd. Ook moet er rekening mee worden gehouden dat water de karakterisering heeft van erfgoed, waardoor een beroep op een uitzondering ook daadwerkelijk de uitzondering moet zijn. Lidstaten hebben beoordelingsvrijheid om te bepalen wanneer zij een beroep doen op een uitzonderingsgrond.
Lidstaten hebben de mogelijkheid om de termijn voor het bereiken van de goede toestand tweemaal met zes jaar te verlengen. Deze verlenging is slechts mogelijk wanneer de vereiste verbeteringen technisch slechts haalbaar zijn bij een termijnverlenging of wanneer verbeteringen onevenredig kostbaar zijn. Deze uitzonderingsgrond geldt alleen voor uitstel van het verbeteringsgebod, uitstellen van het verbod op achteruitgang is niet mogelijk. Nederland heeft al tweemaal gebruik gemaakt van deze uitzondering, waardoor de realisatiedatum voor de goede toestand nu is vastgesteld op december 2027 en niet meer kan worden uitgesteld.
Lidstaten hebben verder de mogelijkheid tot het vaststellen van lagere milieukwaliteitsnormen. Doelverlaging is slechts mogelijk wanneer een waterlichaam zodanig is aangetast door menselijke activiteiten, dat het halen van de doelstellingen uit artikel 4 lid 1 KRW niet haalbaar of onevenredig kostbaar zou zijn.
Als laatste hebben lidstaten de mogelijkheid om zich te beroepen op de uitzondering uit artikel 4 lid 7 KRW. Deze uitzondering houdt in dat, wanneer er zodanige veranderingen optreden in de fysische kenmerken van een waterlichaam door redenen van hoger openbaar belang en/of wanneer het nut van het bereiken van de goede toestand voor milieu en samenleving wordt overtroffen door het nut van de nieuwe veranderingen en wijzigingen voor de gezondheid van de mens, de handhaving van de veiligheid van de mens of duurzame ontwikkeling, er geen inbreuk gemaakt wordt op de richtlijn.

Lees hier verder over de stappen in de uitvoering van de KRW