Wat als een veehouderijbedrijf wil uitbreiden?

De veehouderij in Nederland is een belangrijke oorzaak van de huidige stikstofproblematiek. Van alle uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak komt zo’n 60% uit de veehouderij. Lokaal is de bijdrage van de veehouderij nog groter. Dat geldt bijvoorbeeld in de gebieden in en rond de Peel en Gelderse Vallei. Niet voor niets is het fors verminderen van het aantal dieren in de veehouderij een belangrijke en noodzakelijke maatregel om het stikstofprobleem op te lossen.
Ondanks de noodzaak voor krimp zijn er ook nog steeds veehouderijbedrijven die het aantal dieren willen vergroten. Provincies moeten aanvragen daarvoor beoordelen en mogen alleen toestemming geven voor de uitbreiding als zeker is dat de vervuiling niet toe gaat nemen. In de praktijk controleren provincies de aanvragen niet altijd even zorgvuldig en geven ze nog steeds toestemming voor uitbreidingen die in strijd zijn met de wet. In veel rechtszaken rondom stikstof wordt dan ook een streep gezet door zo’n verleende vergunning voor de uitbreiding van een veehouderijbedrijf.

Wat kunnen wij doen als we zien dat een veehouderijbedrijf wil uitbreiden?

Bij de bouw van nieuwe stallen en uitbreiding van veehouderijbedrijven hebben vaak zowel de gemeente als de provincie een verantwoordelijkheid. De gemeente moet in brede zin beoordelen of het voornemen past binnen een omgevingsplan en relevante milieukaders. De provincie moet specifiek beoordelen of er geen negatieve gevolgen zijn voor beschermde natuurgebieden. Zo’n effect ontstaat als de uitstoot van ammoniak toeneemt, en daarmee de neerslag van stikstof.
De eerste stap is dus bijhouden (via officiële bekendmakingen) of er aanvragen zijn voor de bouw van nieuwe stallen of uitbreiding van veehouderijbedrijven, en of gemeente of provincie voornemens zijn om aangevraagde vergunningen te verlenen.
Vervolgens is het belangrijk de aanvraag kritisch te beoordelen op de vraag of er wordt voldaan aan de eis dat met zekerheid kan worden uitgesloten dat er geen toename is van de uitstoot van ammoniak en daarmee de neerslag van stikstof. Als die zekerheid niet kan worden gegeven, kan via een zienswijze worden gevraagd de vergunning niet te verlenen. Als de overheid de vergunning desondanks toch verleent, kan een beroepsprocedure worden gestart.

Hoe controleer ik of de uitstoot van ammoniak niet toeneemt?

Bij het beoordelen van een ontwerp-besluit om een vergunning te verlenen voor de uitbreiding van een stal is het van belang om kritisch te kijken of de uitstoot niet toeneemt, of de verwachte uitstoot op een betrouwbare manier is berekend en indien er wordt gesaldeerd of dit inderdaad mag met de genoemde referentiesituatie.

Berekende uitstoot

In de (ontwerp)vergunning staat aangegeven wat de beoogde nieuwe situatie is en hoe die verschilt van de referentiesituatie. Het is in ieder geval belangrijk om te controleren dat (op papier) de uitstoot niet toeneemt. Als er wel een toename is van de uitstoot zal dat sowieso betekenen dat ook de veroorzaakte stikstofdepositie toeneemt. Omdat op de meeste beschermde habitats al sprake is van te veel stikstofdepositie betekent een verdere toename dat het risico op verslechtering niet met zekerheid kan worden uitgesloten. Een nieuwe activiteit kan dan alleen worden toegestaan als er geen toename is van de stikstofdepositie en dus ook niet van de uitstoot.  

Controleren berekening uitstoot

De volgende stap is het controleren van de berekening van de uitstoot. De uitstoot van een veehouderijbedrijf hangt onder meer af van de diersoort die gehouden wordt, het aantal dieren en het stalsysteem. Daarnaast zijn ook voer en bedrijfsvoering belangrijk.
Bij de beoordeling van staluitbreidingen wordt bijna altijd gebruik gemaakt van emissiefactoren die zijn opgenomen in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) om veranderingen in de uitstoot te berekenen. Op basis van die uitstoot kan vervolgens met behulp van Aerius berekend worden wat dit betekent voor veranderingen in stikstofdepositie.
Al enige jaren is bekend dat deze Rav-factoren niet altijd betrouwbaar zijn en veelal de daadwerkelijke uitstoot onderschatten. Verschillende studies hebben laten zien dat de zogenaamde emissiereducerende systemen als vloeren en luchtwassers veel minder effectief zijn dan werd verondersteld.
Vanwege de onderschatting van de uitstoot mogen de Rav-factoren niet zonder meer gebruikt worden bij het beoordelen van de mogelijke effecten op beschermde natuurwaarden als gevolg van een uitbreiding van een veehouderijbedrijf. Hierover zijn vele rechtszaken gevoerd, inclusief definitieve uitspraken van de Raad van State. Ondanks deze uitspraken blijven provincies vergunningen verlenen voor de uitbreiding van veehouderijbedrijven. Als daarbij wordt gerekend met de Rav-factoren is het in ieder geval verstandig om kritisch te beoordelen of de onderbouwing in orde is. 
Lees hier meer over de RAV-factoren en het gebrek aan effectiviteit van de emissiereducerende stalsystemen.
Als het aantal dieren toeneemt, maar de berekende uitstoot niet, is het goed om te controleren of de onderbouwing van de effectiviteit van emissiereducerende maatregelen wel op orde is. Als een techniek wordt ingezet waarvan is aangetoond dat de Rav-factor de uitstoot onderschat, mag die Rav-factor niet worden gebruikt.

Controleer de referentiesituatie

Een volgende stap is controleren of de referentiesituatie in orde is. Deze situatie wordt in de (ontwerp)vergunning beschreven. Het is niet alleen van belang om te controleren of de uitstoot niet toeneemt ten opzichte van deze situatie, maar ook of deze referentiesituatie wel opgevoerd mag worden. Dat mag namelijk alleen als dit een legale situatie betreft waarvoor de juiste vergunningen zijn verleend en die ook daadwerkelijk aanwezig is. Veelal is de referentiesituatie de situatie zoals vastgelegd in een eerdere vergunning Wet natuurbescherming. Als zo’n vergunning ontbreekt is het belangrijk om te kijken naar de toegestane situatie op het moment dat het relevante Natura 2000-gebied is aangewezen (voor veel gebieden is dat het jaar 2004) en om te controleren of er daarna geen beperkingen zijn opgelegd. Is de vergunning Wet natuurbescherming verleend op basis van het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dan mag die situatie niet als referentiesituatie worden gebruikt, omdat die het PAS in strijd was met de Habitatrichtlijn.

Salderen

Bij vergunningverlening worden de termen intern en extern salderen regelmatig genoemd.
Bij intern salderen wordt de nieuw aangevraagde situatie (veelal uitbreiding van het aantal dieren en/of een nieuwe stal) vergeleken met de referentiesituatie. Die referentiesituatie is meestal de vergunning Wet natuurbescherming voor de huidige situatie. Als het aantal dieren toeneemt is het belangrijk om uit te sluiten dat dit leidt tot een toename van de uitstoot van ammoniak. Daarvoor worden vaak zogenaamde emissiereducerende technieken ingezet (stalsystemen, andere vloeren, luchtwassers). Op papier neemt dan de uitstoot niet toe. Het is echter belangrijk om te weten dat de effectiviteit van die emissiereducerende technieken vaak wordt overschat. Daarnaast is het belangrijk om te controleren of de genoemde referentiesituatie wel beschikte over de juiste toestemming. Als een vergunning en passende beoordeling ontbreken kan niet zonder meer worden gesaldeerd.

Bij extern salderen wordt een verwachte toename van de stikstofdepositie voorkomen door elders de uitstoot te verminderen (meestal wordt voorgesteld elders een bedrijf stop te zetten en de vergunning daarvan in te trekken). Bij het beoordelen van extern salderen is het van belang om te controleren of het intrekken van een vergunning niet ook nodig is om natuur te beschermen. Dat is het geval als de stikstofdepositie op een beschermde natuurgebied veel te hoog is (boven de kritische depositiewaarde) en passende maatregelen noodzakelijk zijn om die depositie te verminderen. Natuurbescherming gaat voor het toestaan van nieuwe uitstoot. Daarnaast is het belangrijk om te controleren of de berekening van de referentiesituatie in orde is, of  voor die referentiesituatie wel de noodzakelijke toestemming was verleend en of de vergunde activiteit ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Als een bedrijf al een aantal jaar niet meer actief is, mag de vergunning daarvoor niet zonder meer ingezet worden voor extern salderen. Extern salderen (stikstofhandel) is een praktijk die gevoelig is voor manipulatie en die natuurbescherming kan ondermijnen. Rechtbanken hebben al verschillende malen een streep gezet door een vergunning waarbij gebruik werd gemaakt van extern salderen, omdat bleek dat de zaken niet in orde waren. Zolang de overheid deze praktijk niet expliciet verbiedt, blijft het nodig om alle casussen kritisch te bekijken en zorgvuldig te controleren.  

Intrekken vergunningen

Bij veel Natura 2000-gebieden is sprake van verslechtering van beschermde habitats omdat de stikstofdepositie te hoog is. Of er sprake is van een te hoge stikstofdepositie wordt bepaald door de daadwerkelijke neerslag van stikstof te vergelijken met de zogenaamde kritische depositiewaarde (kdw). Die kritische depositiewaarde is per habitattype vastgesteld en betreft de hoeveelheid stikstofdepositie waarboven significante effecten niet kunnen worden uitgesloten. Indien sprake is van een overschrijding van de kdw is de kans groot dat de natuurkwaliteit verslechtert. In zo’n situatie moet het bevoegd gezag (veelal een provincie) passende maatregelen nemen om de stikstofdepositie te verminderen. Als de overheid die maatregelen niet treft, kan een belanghebbende verzoeken om passende maatregelen te nemen. Het intrekken van een vergunning van een veehouderijbedrijf in de omgeving kan zo’n passende maatregel zijn. Met name als het gaat om bedrijven met veel uitstoot in de omgeving van beschermde natuurgebieden kan het verzoek tot het treffen van een passende maatregel en het intrekken van de vergunning voor het betreffende bedrijf alleen geweigerd worden als de provincie heel expliciet aangeeft welke maatregelen ze wel gaat nemen en dat die maatregelen ook het beoogde effect gaan hebben.